"Entre les hommes, il n'existe que deux relations : la logique ou la guerre"

Paul Valéry - "Monsieur Teste"

La guerre en Ukraine n’est, pour Pékin, qu’une occasion d’affirmer sa propre conception du droit et de la « guerre juste »

Il existe un plafond de verre dans notre analyse de la position chinoise sur la guerre en Ukraine et sa posture vis-à-vis du régime de V. Poutine : nous admettons que Pékin n’a d’autre choix que de « gérer la situation », en cherchant à minimiser ses pertes et, en même temps, qu’elle joue un jeu au long cours, déployant une « grande stratégie », sans pouvoir toutefois en définir son substrat. Il nous faut dépasser la critique du whataboutism, outil déjà éculé dans l’arsenal russe et chinois qui consiste à renvoyer l’Occident à ses chères études et à ses nombreux péchés. Peut-être, aussi, nous trompons-nous de cible, ou plutôt suivons-nous trop facilement du regard la cible que l’attelage des autocraties nous désigne par ses flèches : l’OTAN. Russie et Chine la désignent comme sources de leurs malheurs et du malheur du monde. Nous commençons à comprendre que c’est l’Europe démocratique que vise réellement V. Poutine. Quelle serait la cible véritable de Pékin, participant de ce long game, derrière l’épouvantail que revêt pour elle un OTAN asiatique qu’elle ne souhaiterait certes pas côtoyer dans son arrière-cour ? Il semblerait que ce soit le système onusien. La stratégie révisionniste de la Chine n’est pas fondée sur un narratif. La maison occidentale ne sera pas emportée par le souffle de joutes verbales. Elle n’est pas faite de paille. Plus probablement, selon Pékin, elle s’affaissera sur elle-même, depuis ses fondations les plus profondes : le droit.

Depuis l’invasion armée russe en Ukraine, le 24 février dernier, tous les regards se tournent vers la Chine. Certains observateurs ont interprété le double vote d’abstention de Pékin au Conseil de sécurité de l’ONU, le 25, puis, le 2 mars à l’AG, comme la marque d’un embarras, voire d’une prise de distance vis-à-vis de l’aventurisme du Président russe V. Poutine. D’autres vont plus loin encore, interprétant depuis lors la position chinoise intenable, jugeant Pékin victime collatérale du coup de force du maître du Kremlin,  autre signe devant nous encourager à tenter de dissocier la Chine de Xi Jinping de la Russie de Vladimir Poutine ou de lui faire jouer un rôle de médiateur du conflit.

Il serait lourd de conséquences de transformer ces interprétations en aide à nos décisions à venir. En effet, elles se trompent sur la signification même du positionnement de Pékin vis-à-vis de cette guerre et, par contrecoup, pourraient compliquer les chances de sa résolution dans l’intérêt européen.

La position chinoise : contestataire et non pas dans la retenue

Si la Chine s’est abstenue lors du vote du 25/02, c’est-après avoir œuvré pour édulcorer sensiblement la portée du texte de résolution et obtenu, avec d’autres pays, de changer la « condamnation » en « déploration » de l’invasion russe. Au final, la Chine s’est « abstenue » de « déplorer » l’invasion russe en territoire ukrainien.

Le lendemain de l’attaque russe, le 25 février, un communiqué du PCC rend public la teneur du coup de téléphone passé entre le président chinois, Xi Jinping, et russe, V. Poutine. Après avoir réaffirmé la centralité de l’ONU dans le système international, il indique que « la position de la Chine sur la situation en Ukraine est déterminée plus fondamentalement par l’analyse des « raisons et des torts » de part et d’autre. Bien que cette formulation ait disparu du communiqué en 5 points du MAE le lendemain, elle est abondamment usitée dès le 23, puis repris les jours suivants par le ministère chinois des affaires étrangères. Elle introduit une autre source de droit en plaçant dans la balance d’un côté le droit international, porté par les textes et principes fondateurs de l’ONU dont le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, l’intégrité des frontières d’un Etat indépendant et, de l’autre un droit alternatif qui donne littéralement des « raisons » (historiques, culturelles, géographiques…) aux gouvernants dans la définition et la défense de leurs intérêts nationaux jugés vitaux.

L’expression les « raisons et les torts » (« shifeiquzhi, 是非曲直 ») est couramment utilisée en langue chinoise pour signifier une analyse des motivations et des raisons de différentes parties, notamment en cas de litige, pour établir, in fine, ce qui est juste. Elle a une connotation morale et n’est donc pas anodine. Sa définition dans le dictionnaire chinois Cihai est « correct ou incorrect, justifié ou injustifié », autour du caractère « li » pouvant être traduit par « principe intrinsèque ». Elle fait opportunément écho et donne force sinon en droit du moins de facto au concept « d’indivisibilité » réaffirmé par Moscou selon une interprétation tronquée duquel «la sécurité d’un Etat ne doit pas être renforcée aux dépends de la sécurité d’un autre Etat (Cf. Déclaration commémorative d’Astana, 2010 ; OSCE). En outre, la menace à sa propre sécurité est une menace jugée à l’aune de critères d’appréciation propres. Ce prélèvement conceptuel renvoie dos-à-dos l’acception commune de la liberté « qui consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui » (Déclaration des Droits de l’Homme, 1789).  

Le 23 février, la veille du déclenchement de l’invasion russe, une porte-parole du ministère chinois des affaires étrangères indiquait, avec une certaine préscience que : «tout doit être raisonnable et que tout a une relation de cause à effet. La question de l’Ukraine a sa propre chaîne et trame historique complexe, et l’évolution de la situation jusqu’à présent est le résultat de divers facteurs complexes agissant ensemble. Pour comprendre correctement et objectivement et rechercher une solution rationnelle et pacifique, il est nécessaire de comprendre le contexte de la question ukrainienne et de répondre correctement aux préoccupations légitimes de chacun en matière de sécurité sur la base de l’égalité et du respect mutuel. Certains pays devraient réfléchir à ceci : lorsque les États-Unis ont rompu cinq fois leur accord avec la Russie pour étendre l’OTAN vers l’est jusqu’à ses portes et déployer des armes stratégiques offensives avancées, ont-ils jamais pensé aux conséquences de pousser un grand pays au bord du gouffre ? »

Sommes-nous témoin d’une justification de la « guerre juste » aux caractéristiques chinoises ?

Le 14 mars, le plus haut responsable chinois en matière de politique étrangère et de sécurité, Yang Jiechi, et son homologue américain, Jake Sullivan, conseiller à la sécurité nationale (NSC) se sont rencontrés à Rome pour évoquer une série de dossiers bilatéraux et globaux, dont l’Ukraine. Yang Jiechi a précisé, en plusieurs temps, la position chinoise : « la Chine ne souhaite pas que la situation en Ukraine en arrive à ce stade. La Chine a toujours prôné le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de tous les pays et l’adhésion aux objectifs et principes de la Charte des Nations unies ». Puis, « La communauté internationale devrait soutenir conjointement les pourparlers de paix entre la Russie et l’Ukraine afin d’obtenir des résultats substantiels le plus rapidement possible et de favoriser le retour au calme de la situation le plus rapidement possible », pour enfin déclarer que « les aspects historiques et contextuels de la question ukrainienne devaient être éclaircis, que les causes profondes devaient être recherchées et que les préoccupations légitimes de toutes les parties devaient être prises en compte. Dans une perspective à long terme, (la Chine) devrait plaider activement en faveur d’un concept de sécurité commun, global, coopératif et durable, encourager toutes les parties concernées à s’engager dans un dialogue égal, chercher à construire un mécanisme de sécurité européen équilibré, efficace et durable, conformément au principe d’indivisibilité de la sécurité, et maintenir la paix en Europe et dans le monde ».

Selon ses dires, le format de résolution de la guerre doit être avant tout bilatéral, ou multi-bilatéral, appuyé sur des concepts et un mécanisme qui restent à définir… avec la Chine, bien qu’ils concernent avant tout le continent européen et tenant à distance la juridiction onusienne. En effet, les conclusions de la plus haute autorité judiciaire de l’ONU, la cour Internationale de Justice (CIJ), saisie par l’Ukraine au déclenchement de l’invasion russe (pour présomption de génocide) a rendu, le 16 mars, son verdict prima facie : « La Fédération de Russie doit suspendre immédiatement les opérations militaires qu’elle a commencées le 24 février 2022 sur le territoire de l’Ukraine». Treize juges l’ont appuyé, deux l’ont rejeté : la Russie et la Chine. Dans sa déclaration jointe, le juge chinois, Xue Hanqin, motive sa position : « L’affirmation de l’Ukraine repose toutefois sur une interprétation erronée de la position de la Fédération de Russie sur ses opérations militaires. Le document communiqué par la Fédération de Russie à la Cour montre que les fondements juridiques que la Fédération de Russie invoque pour ses opérations militaires sont l’article 51 de la Charte des Nations Unies sur la légitime défense et le droit international coutumier”.

Ce vote contre du juge chinois est congruent avec la position diplomatique de Pékin mais aussi avec la vision commune sino-russe d’un ordre juridictionnel se démarquant du droit et traités onusiens. En 2016, la cour permanente d’arbitrage (CPA) de la Haye, la juridiction de la Convention de l’ONU sur le droit de la mer (UNCLOS) rendit un verdict défavorable aux prétentions de Pékin en Mer de Chine, statuant qu’elle avait violé les droits souverains des Philippines et rejetant qu’elle eut des droits historiques dans sa prétendue zone exclusive en neuf traits.

Les « raisons » russes et chinoises présentent cette caractéristique commune qu’elles opposent le droit coutumier, une des sources du droit international, avec le droit positif incarné notamment par les traités. L’avis du juge Xue mentionne le cas d’utilisation de la force, dénoncée en 1999 par la Serbie et le Monténégro face aux pays Occidentaux, les accusant d’un poids deux mesures tout en créant un précédent historique.

Il n’y a qu’un pas entre l’acceptation de l’usage de la force et la justification de la guerre juste qu’il est dangereux de franchir. Il pourrait déboucher sur une remise en cause des traités et accords de paix dans les Balkans, mais potentiellement aussi tout litige frontalier ou inter-ethnique en Europe, au Moyen-Orient ou en Afrique… La contestation par Pékin et Moscou, sur deux registres différents, du droit non fongible des traités onusiens remet également en cause les principes qui lui sont consubstantiels et ajoute à l’instabilité du système international.

Cette remise en cause des traités se fonde sur la place qu’occupe la conception coutumière du droit chinois, jugée d’essence supérieure au droit positif. C’est l’une des acceptions du concept de jus cogens, objet de l’Article 53 de la Convention de Vienne sur le droit des Traité de 1969, qui ouvre la voie à une évolution des traités en fonction de circonstances contextuelles nouvelles. La France n’est pas signataire de cette convention car, entre autres objections,  elle voyait précisément s’y glisser une possible remise en cause de principes qu’elle jugeait et juge encore intangibles. En revanche, la Chine qui l’a signé et ratifié, a tout intérêt à ce que le non-usage de la force et, inversement, la condamnation de l’usage de la force puissent être contestés ou que certains traités multilatéraux incluent des règles et principes « soft » qui s’imposent dans le temps à un nombre croissant de pays, y compris non-signataires de ces nouveaux traités.

Le Conseil de l’Union ne s’y trompe pas dans son texte, adopté le 21 mars, consacré à la boussole stratégique européenne (A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security), réaffirmant dans un chapitre consacré au retour de la politique de puissance (Russie, Chine) que « dans ce monde multipolaire contesté, l’UE doit adopter une position plus active pour protéger ses citoyens, défendre ses intérêts, projeter ses valeurs et travailler avec ses partenaires pour assurer la sécurité d’un monde plus sûr et plus juste. Avec nos partenaires, l’UE défend les principes fondamentaux sur lesquels repose la sécurité européenne, inscrits dans la Charte des Nations unies et les documents fondateurs de l’OSCE, notamment l’Acte final d’Helsinki et la Charte de Paris. Il s’agit notamment de l’égalité souveraine et de l’intégrité territoriale des États ; de l’inviolabilité des frontières ; de l’abstention de la menace ou de l’usage de la force ; et de la liberté des États de choisir ou de modifier leurs propres arrangements de sécurité. Ces principes ne sont ni négociables, ni susceptibles d’être révisés ou réinterprétés ».  

En l’espèce, les Routes de la soie (ou Belt & Road Initiative – BRI) ne sont pas qu’autoroutes commerciales mais l’affirmation de la politique juridique extérieure de la Chine. Le concept de politique juridique extérieure n’est pas nouveau. En Chine, on parle de légifération du domaine extérieur (涉外领域立法) (Cf. mon article de juin 2020 sur l’expansion juridictionnelle chinoise et les tribunaux spéciaux de Xi’an et Shenzhen rattachés à la BRI), émanation d’un droit coutumier s’approchant d’un droit naturel, aux caractéristiques chinoises. La position chinoise vis-à-vis de la guerre en Ukraine en est une illustration.

Dans tout conflit, Pékin se voit en responsabilité de dire le droit, de soutenir les « luttes justes » (正义斗争) et de promouvoir la « justice internationale » (guoji gongping zhengyi 国际公平正义, idem), un autre concept théorisé dans un contexte historique et politique national et affirmé par Xi Jinping lui-même à l’ONU au mois d’octobre dernier.

Dans ce contexte, quelle implication de la Chine dans la résolution de la guerre en Ukraine ?

Si nous acceptons que la position chinoise ne soit ni neutre, ni favorable à un statu quo ou encore moins minée par ses propres contradictions mais, au contraire, l’expression de sa volonté de remise en cause active des principes du droit positif international, la question de son rôle, même consultatif, dans la recherche d’une solution politique à la guerre en Ukraine, et plus fondamentalement sur la future architecture de sécurité européenne, se pose sous un éclairage nouveau.

La position, en apparence en retrait, de la Chine ne l’est pas. Elle s’aligne sur l’objectif majeur de l’exécutif chinois d’inscrire son action « au centre du jeu » (zoujin shijie wutai zhongyang, 走近世界舞台中央) de cette « nouvelle ère » qu’elle prophétise et décline depuis 2017 pour devenir progressivement indispensable à toute décision stratégique globale et juge de premier et ultime recours. En quelque sorte, Pékin veut que nous l’acceptions en tant que juge et partie, projetant une lumière crue sur nos propres contradictions. Les nôtres, par celles supposées de la Chine. 

Pour autant, ceux qui estiment que Pékin prendra ses distances avec Moscou n’ont pas complètement tort. Mais, pour la Chine de Xi Jinping, surtout depuis que le Kremlin menace l’Occident de l’usage de l’arme nucléaire, la Russie est devenue pour elle une Corée-du-nord géante, difficile à manœuvrer, constituant un nouveau pôle de diversion et de profondeur stratégique dont elle saura utiliser le potentiel de nuisance, autant que de besoin. En somme un fardeau supplémentaire pour l’Occident. Pyongyang, après avoir suspendu ses tirs de missiles pendant les Jeux d’hiver de Pékin a procédé, depuis le 28 février, à de nouveaux tirs. La gestion, par la Chine, mais aussi par la Russie, du cas nord-coréen est riche d’enseignements tant dans l’invocation d’une « justice internationale » que sur les modalités d’un éventuel futur mécanisme de sécurité régionale en Europe.

En 2018, Wang Yi déclarait : « la Chine est un pays responsable qui adhère aux principes et ne s’engage pas dans des transactions dans la gestion des affaires étrangères. Nous déciderons de la position de la Chine en fonction du bien-fondé (NDT : shifei quzhi : « 是非曲直 ») de chaque question et de chaque problème en soi. Nous adhérons à la justice internationale (NDT : « 国际正义 ») et aux normes fondamentales des relations internationales. La Chine a toujours maintenu que la bonne façon de résoudre la question nucléaire sur la péninsule est de parvenir à la dénucléarisation complète de la péninsule d’une part, et d’établir un mécanisme de paix sur la péninsule d’autre part, aucun des deux ne pouvant être réalisé sans l’autre. Le processus de dénucléarisation de la péninsule et l’établissement d’un mécanisme de paix se renforcent mutuellement et sont conformes aux intérêts communs de la communauté internationale, y compris les États-Unis et la RPDC ».

Il serait tout aussi inexact d’affirmer que l’attelage russo-chinois ne se livre aucune concurrence. La Chine n’a aucun intérêt à voir l’Ukraine détruite, au contraire. Elle fera tout pour la maintenir « en vie », de préférence sous perfusion de son économie en mal de débouchés et de demande extérieurs. Plus important encore, la mainmise de Moscou en Ukraine, là où la Chine a investi massivement, mais aussi en Biélorussie, en Birmanie, au Kazakhstan, dans les Balkans…, la place de facto en protectrice des intérêts chinois ou plus exactement sous parapluie sécuritaire, ôtant à Pékin la possibilité de parachever sa mise sous tutelle par le commerce. La question centrale est celle de la réapparition de sphères d’influence. Moscou laissera-t-elle Pékin s’immiscer en « médiateur » en Ukraine ? Pékin laissera-t-il Moscou maintenir son emprise sur ses relations avec les pays d’Asie centrale?

Pour l’Europe et l’UE, les conséquences de ce nouveau grand jeu par le spectre de la guerre totale sont aussi d’ordre psychologique et pratique : ne prélever en priorité que les informations et les faits qui nous rassurent est un biais cognitif dont il faut se défaire ; il agrège nos émotions, nos espoirs et nos convictions dans un cocktail panaché qui dilue notre capacité collective à entretenir un rapport de force et vient inhiber notre capacité de réflexion et de réaction.

En l’occurrence, envisager candidement et comme seule idée de manœuvre, d’intercéder auprès de la Chine pour l’éloigner de Moscou est non seulement naïf, mais aussi vaine entreprise.  Connaissant notre inclination à ce genre de disposition d’esprit –  les « alliances de revers » -, nos interlocuteurs chinois s’emploieront à nous faire faire fausse route et à utiliser notre propre élan pour les ramener plus vite encore au centre du jeu, en Ukraine et ailleurs, notamment en Afrique ou à l’ONU. Surtout, ce que Pékin redoute est l’éviction de Vladimir Poutine et la chute de son régime, trente ans après l’effondrement de l’URSS qui avait traumatisé les dirigeants chinois de l’époque. Imaginer qu’elle se retrouve seule à voter « contre » l’Occident à l’ONU, sans paravent russe, déferait plusieurs décennies d’influence et la placerait effectivement au centre du jeu, mais totalement exposée. Les pays du sud et non Occidentaux, la suivraient-elle ?  Dans l’incertitude, elle n’a d’autre choix, en l’état actuel des rapports de force, que de ne rien faire qui pourrait déstabiliser davantage le Kremlin.

La réponse à la question de savoir jusqu’où Pékin adoptera une posture de laisser-faire vis-à-vis de son encombrant junior partner russe est contenue, en filigrane, dans les déclarations officielles déjà prononcées et citées plus haut : lorsque les États-Unis ont rompu cinq fois leur accord avec la Russie pour étendre l’OTAN vers l’est jusqu’à ses portes et déployer des armes stratégiques offensives avancées… » (Cf. P2). La déclaration jointe sino-russe du 4 février dernier dressait un parallèle entre l’avancée vers l’Est de l’OTAN, avec l’alliance dite AUKUS (entre les Etats-Unis, l’Australie, la Grande-Bretagne), réintroduisant toutes deux une dimension nouvelle de menace nucléaire directe contre la sécurité nationale russe et chinoise. Aussi, si l’on suit le raisonnement sous-jacent, l’introduction de capacités de frappes nucléaires stratégiques ou tactiques russes depuis la Biélorussie, et l’Ukraine si elle était défaite, serait acceptable pour Pékin.

Chine et Russie, dans une grammaire différente, exploitent leur « potentiel de situation » : la Russie par ses guerres néo-impériales hybrides en vassalisant la Biélorussie pour rendre viable un plan d’invasion militaire de l’Ukraine, et la Chine exploitant la guerre en Ukraine, qu’elle n’a probablement pas souhaitée, mais qui fait progresser opportunément son entreprise de contestation de l’ordre international.

Alors que se tient, le 1er avril, en distanciel, le sommet sino-européen, une clarification de la position et des intentions chinoises dans sa relation avec l’attaquant russe s’impose avant d’avancer sur un quelconque agenda de coopération avec Pékin.

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